礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎。我國礦產資源明確規定，礦產資源國家所有。國家通過出讓礦業權，實行礦產資源所有權與使用權相分離，實現對礦產資源的配置和維護國家所有者權益。黨中央、國務院對建立符合市場經濟要求和礦業規律的礦業權出讓方式高度重視，2015年中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，2017年中辦、國辦印發《礦業權出讓制度改革方案》，先后對礦業權出讓方式改革作出部署。我國礦業權出讓方式管理政策經歷了怎樣的演變過程？面對新時代新要求，推進礦業權出讓管理制度改革該做些什么？
管理政策歷史沿革：礦業權從無償授予到有償取得，2015年以來全面推進招標、拍賣、掛牌方式出讓礦業權
總的看，我國礦業權出讓方式從1986年《礦產資源法》確立以申請批準方式無償授予，經過30多年演變，正朝著全面實行礦業權招拍掛競爭出讓方向推進。
（一）改革開放之前，國家對礦產資源勘查開采實行嚴格的計劃管理制度。
改革開放前，我國礦產資源勘查、開采由國家投資，國有地勘單位按照國家計劃從事礦產資源勘查，找礦成果上交國家。國家將礦產資源查明儲量以無償劃撥方式，由國有礦山企業開采，實行國有國營。
（二）1986年至1996年，礦業權出讓實行申請批準方式無償授予。
改革開放后，礦產資源勘查、開采工作迅速發展。由于礦產資源管理法制不健全，在工作中存在不少問題，為此，國家于1979年開始組織專門力量起草礦產資源法，1986年頒布實施，提出探礦權、采礦權的概念，建立了探礦權、采礦權審批登記管理制度，明確規定：“勘查礦產資源，必須依法登記。開采礦產資源，必須依法申請取得采礦權。”1987年頒布實施的配套法規《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》和《全民所有制礦山企業采礦登記管理暫行辦法》，對探礦權、采礦權申請主體、申請審批程序等作出了具體規定。
按照1986年《礦產資源法》及其配套法規的規定，國家對探礦權、采礦權出讓實行以申請批準方式無償授予，即使申請登記的勘查、開采范圍是國家出資形成的礦產地，也不向探礦權人、采礦權人收取價款或出讓收益。
（三）1996年至2005年，礦業權出讓以申請批準為主，探索推進以招標、拍賣、掛牌方式出讓，實行有償取得制度。
隨著我國改革開放不斷向縱深推進，計劃經濟體制下建立的礦業權無償授予制度，已越來越不適應社會主義市場經濟體制要求。為此，1996年修正后的《礦產資源法》，建立了探礦權、采礦權有償取得制度，但探礦權、采礦權的出讓仍實行以申請批準方式授予。1998年頒布實施的配套法規《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》，擴展了礦業權出讓方式，增加了招標出讓方式，對出讓國家出資勘查并已探明礦產地的探礦權、采礦權收取探礦權價款、采礦權價款。
為適應社會主義市場經濟發展，培育和規范礦業權市場，2000年國土資源部印發了《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》，進一步擴展了礦業權出讓方式，增加了拍賣出讓方式。由于文件對礦業權出讓方式的適用情形沒有明確規定，在執行中不具有強制執行性，各地礦業權出讓方式選擇具有較大的自由裁量權，存在申請批準和招標拍賣方式出讓的“雙軌”制。為規范礦業權出讓行為，明確礦業權出讓方式的適用情形，增強政策執行剛性，2003年國土資源部印發了《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》，在已有出讓方式基礎上，增加了掛牌出讓方式，規定了招標、拍賣、掛牌出讓方式的適用范圍，礦產地必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓，對無需勘查即可直接開采的礦產必須以招標、拍賣、掛牌方式直接出讓采礦權；同時，為更好地保護生態環境和利用資源，還對招標方式適用范圍作出專門規定。
各地根據本地實際情況，本著先易后難的原則，以招標、拍賣方式出讓礦業權進行了積極探索，從砂石等建材類礦產開始逐步擴展到其他礦產。如浙江省2000年首次以拍賣方式出讓普通建筑石料采礦權，2003年完成了普通建筑石料采礦權有償使用單軌運行；2000年山西省國土資源廳把礦業權市場建設列入了重要議事日程，2002年下發了《關于整頓規范建材礦山開采秩序推進采礦權招標拍賣有關問題的通知》，對全省石料、河砂等乙類礦產資源停止了采礦權行政審批，全部采用招標、拍賣方式公開有償出讓。
（四）2006年至2014年，招拍掛方式出讓礦業權范圍不斷擴大，增加了協議出讓方式。
隨著礦業經濟復蘇，礦產品價格上漲，勘查、開采技術進步，簡單以礦產地作為招拍掛出讓礦業權的標準，不完全符合地質工作規律和市場經濟規律，對成礦富集區和沉積型礦產，雖然地質勘查工作程度不高，達不到礦產地標準，但勘查風險已經很低，以申請批準方式出讓，申請人取得探礦權容易獲得超額收益，不利于維護國家權益，并極易導致炒賣礦業權的行為，擾亂礦業市場秩序。
2005年國務院印發了《關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》，要求全面實行探礦權、采礦權有償取得制度，采取市場競爭方式出讓探礦權、采礦權，規范礦業權市場，研究解決探礦權采礦權取得“雙軌制”問題的有效措施。
按照國務院工作部署，2006年國土資源部印發了《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》，根據礦產資源自然賦存特點和以往地質工作程度，將礦產資源勘查分為高風險、低風險、無風險三類，實行不同的出讓方式，對高風險類勘查以申請批準方式出讓探礦權，對低風險類勘查以招拍掛牌等市場競爭方式出讓探礦權，對無風險類勘查以招拍掛等市場競爭方式直接出讓采礦權；同時，增加了礦業權協議出讓方式，對應以招拍掛出讓的，符合規定情形，經批準可以不實行招拍掛，以協議方式定向出讓給投資主體。
之后，各地紛紛出臺了規范礦業權出讓方式管理政策，一些地方在國家政策基礎上進一步擴大了招拍掛出讓范圍，以招拍掛方式出讓的探礦權所占比例越來越高。2006年以來近10年間，采礦權以協議方式出讓占比46.87%，以招拍掛方式出讓占比38.92%。
（五）2015年至今，全面推進招標、拍賣、掛牌方式出讓礦業權，嚴格限制協議方式出讓礦業權。
2013年至2015年，國家對19個省（區、市）開展礦產資源領域專項審計，發現一些地方沒有嚴格執行招拍掛出讓管理政策，擅自擴大協議出讓礦業權范圍，違規出讓礦業權，造成國家權益受損。按照國務院決策部署，2015年國土資源部印發了《礦產資源領域專項整治行動工作方案》，在全國范圍內組織開展了礦產資源領域專項整治行動，并要求研究完善礦業權招標拍賣掛牌出讓管理辦法，擴大市場競爭出讓礦業權范圍，進一步嚴格規范協議出讓。
2015年，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，提出要完善礦產資源有償使用制度，建立符合市場經濟要求和礦業規律的探礦權采礦權出讓方式，原則上實行市場化出讓。據統計，至2016年，全國有23個省（區、市）全面實行招拍掛方式出讓礦業權。
為充分發揮市場在礦產資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府的作用，全面推進礦業權有償取得制度，切實維護國家所有者權益，2017年，中辦、國辦印發了《礦業權出讓制度改革方案》，在山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆等6個省（區）開展礦業權出讓制度改革試點，探索全面推進礦業權競爭性出讓，除協議出讓等特殊情形外，對所有礦業權一律以招拍掛方式公開出讓，由市場判斷勘查開采風險，決定礦業權出讓收益。同時嚴格限制礦業權協議出讓的范圍，僅限定在國務院確定的特定勘查開采主體和批準的重點建設項目，以及大中型礦山已設采礦權深部。《礦業權出讓制度改革方案》對礦業權出讓制度改革作出了頂層設計，為我國礦業權出讓方式改革指明了方向。
管理政策演變的主要原因:主動適應社會主義市場經濟體制變化等
據學者通過對美國、澳大利亞等70多個國家和地區礦業權出讓方式系統研究，以申請批準方式出讓礦業權是這些國家最普遍的做法。可以說，在礦業權市場化出讓方面，我國已走在了世界前列。深入探究我國礦業權出讓方式管理政策大變革的原因，主要有以下幾方面:
一是主動適應社會主義市場經濟體制變化。改革開放后，我國逐步從高度計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，市場在資源配置方面發揮的作用越來越重要，從輔助性作用到基礎性作用，再到決定性作用。礦產資源管理積極順應社會主義市場經濟體制轉變，持續減少行政手段，增加使用經濟、市場、法律手段。為優化礦產資源優化配置，大力引進各種經濟類型投資主體，積極推進市場競爭方式出讓礦業權，在出讓方式上，從增加招標到拍賣再到掛牌；在出讓范圍上，從礦產地到低風險、無風險勘查開采區再到所有區域；在出讓政策執行上，從可選擇性執行到剛性必須執行，充分顯示了礦業領域市場化不斷發展成熟。
二是基于我國地質工作程度總體較高的基本國情。新中國成立后，百廢待興，大規模經濟建設急需各類礦產資源，國家把地質工作擺到了“先行”地位，舉全國之力投入大量人力、物力、財力在全國范圍內開展地質調查和礦產勘查工作，經過幾十年來大規模投入，已基本消滅了地質工作空白區，我國陸域中比例尺區域地質調查實現了全覆蓋，發現了大量礦（化）點和礦化線索，與美國、澳大利亞等全球絕大多數國家相比，我國利用財政資金開展的地質工作程度總體相對較高，為我國實行招拍掛出讓礦業權奠定了較好的地質工作基礎。
三是地方政府為增加財政收入起到了重要推動作用。自2003年礦業經濟復蘇后，越來越多的地方政府重視礦產資源管理工作，把礦業權出讓作為增加地方財政來源的重要途徑，加大地方財政資金開展礦產勘查工作力度，經營礦業權，大力推進以招拍掛等市場競爭方式出讓礦業權，獲取高額的礦業權出讓收益。
四是登記管理機關規避行政風險。隨著礦產品價格大幅上漲，礦產資源相關稅費政策未能及時進行調整，礦產資源開發一度成為暴利代名詞，礦業權管理人員一度成為各方資本重點“圍獵”的對象，礦業權管理是廉政風險高危崗位，是重點防范點。黨中央和國務院多次強調指出要加強對礦業權出讓等重點領域和環節廉政風險防范。礦業權登記管理機關為規避礦業權出讓行政風險，主觀意愿上選擇盡可能減少行政審批自由裁量權，盡量采用市場競爭方式公開，直至全面實行招拍掛方式出讓。
建議：全面深入總結經驗做法，將管理政策上升為法律制度
第一，全面深入總結經驗做法，將管理政策上升為法律制度。2007年中辦、國辦出臺了《礦業權出讓制度改革方案》，在山西、新疆等六省（區）部署開展礦業權出讓方式改革試點，進一步健全完善礦業權出讓方式管理制度。按照全面依法治國要求，在法治軌道上開展工作，確保依法行政，需要對全國各地改革探索特別是重點對中央確定的6個改革試點省的經驗做法進行全面深入總結，將現行規范性文件中有關礦業權出讓方式規定經實踐證明行之有效的，及時上升到法律法規層面，提高法律效力。對爭議較大短期內尚難以達成一致認識的做法，需要組織力量開展專題調研、聽取各方意見、吸收借鑒國外做法，進行充分論證，確保新建立的礦業權出讓方式管理制度，既符合市場經濟要求，又符合礦業規律。
第二，綜合設置礦業權招拍掛出讓條件，優化礦產資源配置。礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，礦產資源的合理開發利用與保護事關經濟社會發展和生態文明建設。在招拍掛出讓礦業權時，要統籌考慮眼前利益和長遠利益，要綜合資金、技術、業績、誠信等要素設置競爭條件，防止簡單地“唯價高者得”，實現礦產資源優化配置。對生態環境敏感地區和民族地區的礦業權的出讓，應科學設置準入門檻，明確勘查開采時應遵守的綠色勘查和綠色礦山建設標準，確保競爭取得礦業權的投資主體具有資金、技術優勢，有良好的信譽和強烈的社會責任感，采用先進技術進行勘查開采，以保護生態環境、促進民族團結、維護社會穩定。出讓戰略性緊缺礦產礦業權，要將勘查投入、勘查進度、資源開發利用等作為設置出讓條件的重要內容，防止礦業權炒作、圈而不探、圈而不采。
第三，規范完善協議方式出讓，作為招拍掛出讓礦業權的有益補充。
第四，與時俱進提升管理理念和管理能力，科學有序出讓礦業權。礦業權出讓制度改革的最終目標是發揮市場對資源配置的決定性作用和更好發揮政府作用，促進礦產資源勘查開采行業可持續健康發展，為經濟社會發展提供穩定資源保障，這對行政管理機關的管理理念、能力、管理態度提出了更高要求，特別是在新時代要有新作為。（作者單位：國土資源部油氣資源戰略研究中心許書平）
