2019年12月31日，自然資源部印發了《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號）（以下簡稱7號文），主要包括推進礦業權出讓制度、油氣勘查開采管理、儲量管理等3方面11項改革，對進一步完善礦產資源管理具有重大意義。為深入領會自然資源部關于推進礦產資源管理改革精神，本文就礦業權出讓權限劃分改革進行梳理、跟蹤總結地方改革情況、回顧政策調整變化歷史沿革、提出思考建議，為更好貫徹落實礦產資源管理改革提供參考。  

      一、7號文推進礦業權出讓權限劃分改革的舉措  

      為解決同一礦種探礦權采礦權不同層級管理帶來的問題，7號文對礦業權出讓權限劃分進行了改革，實行同一礦種探礦權采礦權出讓登記同級管理制度。  

    （一）調整礦業權出讓權限  

      7號文對自然資源部和地方自然資源主管部門之間礦業權出讓權限進行了調整，具體權限劃分如下：  

      自然資源部負責石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、放射性礦產、鎢、稀土、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質石墨14種重要戰略性礦產的礦業權出讓、登記。  

      省級自然資源主管部門負責戰略性礦產中大宗礦產礦業權出讓、登記?！爸匾獞鹇孕缘V產”和“戰略性礦產中大宗礦產”是指《全國礦產資源規劃（2016-2020年）》所列的24種戰略性礦產和2017年國務院確立的新礦種（天然氣水合物）。戰略性礦產中大宗礦產是指煤炭、煤層氣、鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鋯、磷、螢石11 種礦產。  

      其他礦種礦業權出讓、登記由省級及以下自然資源主管部門負責。  

    （二）調整礦業權出讓權限劃分標準  

      7號文不僅對礦業權出讓權限進行了調整，還對礦業權出讓權限劃分標準進行了調整，按照礦種劃分不同層級自然資源主管部門的權限，并將戰略性礦產作為劃分礦業權出讓權限的一個重要標準，即重要戰略性礦產礦業權出讓由自然資源部負責，戰略性礦產中大宗礦產礦業權出讓由省級自然資源主管部門負責。  

    （三）賦予地方調整礦業權出讓權限更大自主權  

      7號文對戰略性礦產以外的其他礦種礦業權出讓權限不作具體規定，僅是明確由省級及以下自然資源主管部門負責，賦予地方更大自主權，使得各?。▍^、市）可以根據本地實際情況，因地制宜劃分本行政區域內各級自然資源主管部門礦業權出讓權限，具有更強的針對性、可操作性和靈活性。黨的十九屆四中全會作出的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出：健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制。賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作。  

    （四）實行探礦權四級出讓登記管理制度  

      按照7號文改革精神，探礦權出讓登記權限劃分不再與采礦權相區別，由實行兩級出讓登記管理調整為四級出讓登記管理，除了由自然資源部和省自然資源主管部門負責出讓登記外，還將由市級和縣級自然資源主管部門負責出讓登記。  

      二、各地推進礦業權出讓權限劃分改革情況  

      為貫徹落實7號文，各地結合本地實際，出臺了相關配套文件推進本行政區域內礦產資源管理改革，對礦業權出讓權限劃分作出具體規定。地方已出臺的配套文件，以礦種作為劃分各級自然資源主管部門出讓權限的主要標準，具體情況如下：

    （一）各省級自然資源主管部門負責出讓的礦種有較大的差異性  

      有的省級自然資源主管部門對礦業權出讓權限下放幅度較大，僅負責煤炭、煤層氣、鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鋯、磷、螢石等11 種戰略性礦產中大宗礦產礦業權出讓登記，除戰略性礦產以外的其他礦種礦業權出讓均下放給市、縣級自然資源主管部門。如，浙江、重慶等省（市）。  

      有的省級自然資源主管部門負責出讓的礦種較多，負責除自然資源部權限外的能源礦產、金屬礦產、部分非金屬礦產和部分水氣礦產等礦業權出讓登記。如，江西、廣西等?。▍^）。  

      有的省級自然資源主管部門負責戰略性礦產中大宗礦產和部分重要礦種礦業權出讓登記。如，湖北省自然資源廳除負責煤炭、煤層氣等11 種戰略性礦產中大宗礦產外，還負責地熱、油頁巖、二氧化碳氣、銀、鉑、錳、鉛、鋅、硫、鍶、金剛石、鈮、鉭、石棉、礦泉水等15 種重要礦產及寶玉石的礦業權出讓、登記。  

    （二）市級自然資源主管部門礦業權出讓權限大幅增加  

      從各省級自然資源主管部門出臺的配套改革文件來看，市級自然資源主管部門不僅負責出讓的礦種數大幅增加，而且負責出讓的權限大幅增加，既負責儲量為大、中型規模的采礦權出讓，還負責探礦權出讓，將成為今后礦業權出讓的主要管理機關。  

    （三）縣級自然資源主管部門礦業權出讓權限相對較小  

      從各省級自然資源主管部門出臺的配套改革文件來看，除浙江省內縣級自然資源主管部門所負責出讓的礦種較多外（負責部、省權限以外的非金屬礦產的礦業權出讓登記），大部分?。ㄊ?、區）內縣級自然資源主管部門僅負責普通建筑用砂石土類礦產的礦業權出讓登記。少部分省（區、市）內縣級礦業權出讓權限，由市級自然資源主管部門確定。總體來看，縣級自然資源主管部門礦業權出讓權限相對較小。  

      三、我國礦業權出讓權限劃分調整變化歷史沿革  

      礦產資源勘查開發管理權限劃分是中央與地方事權劃分的重要事項之一，反映了國家對礦產資源管理的意志。我國礦業權出讓權限劃分政策隨著國家經濟體制改革、經濟社會發展、礦業形勢變化等在不斷調整變化。  

    （一）礦業權出讓權限劃分標準變化歷史沿革  

      1.按企業性質劃分權限  

      1986年《中華人民共和國礦產資源法》頒布實施，當時我國處在改革開放初期，計劃經濟色彩較濃，反映在出讓權限劃分方面，以企業性質作為權限劃分標準。即國務院和國務院有關主管部門批準開辦的國營礦山企業，由國務院地質礦產主管部門頒發采礦許可證；省級人民政府批準開辦的國營礦山企業，由省級地質礦產主管部門頒發采礦許可證；對鄉鎮集體礦山企業頒發采礦許可證的辦法，由省級人大常委會制定，確定省級及以下地質礦產主管部門發證權限。1998年頒布實施的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》規定，外商投資勘查、開采的礦產資源，由國務院地質礦產主管部門登記發證。  

      2.按礦種、區域劃分權限  

      隨著改革開放的深入推進和社會主義市場經濟的發展，為提高礦產資源保障能力，按礦種和成礦區域對經濟社會發展的重要程度作為劃分權限的標準。1996年修訂后的《中華人民共和國礦產資源法》規定，開采國家規定實行保護性開采的特定礦種，石油、天然氣、放射性礦產等特定礦種，國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區內的礦產資源，由國務院地質礦產主管部門及有關主管部門登記發證。1998年頒布實施的配套行政法規明確規定，勘查、開采煤、石油、鐵、磷、礦泉水等34個礦種，由國務院地質礦產主管部門負責登記發證。  

      3.按儲量規模、礦山建設規模、勘查投資劃分權限  

      為加強礦產資源宏觀管理，減少微觀事務性管理，國務院地質礦產主管部門按照“抓大放小”管理思路，對由國務院地質礦產主管部門發證權限的煤炭、金、鐵、磷等礦種，以儲量規模（礦山建設規模）、勘查投資規模作為劃分權限的標準，重新劃分登記發證權限，將礦產儲量規模（或礦山建設規模）為中、小型的采礦權，將勘查投資金額小于500萬元的探礦權，授權省級地質礦產主管部門登記發證。  

      4.按勘查面積劃分權限  

      按勘查投資規模劃分權限，管理政策在執行中具有較大的彈性，存在申請人通過增加或減少計劃勘查投資規模選擇不同層級管理部門進行登記發證的情形。為堵塞制度漏洞，增加了按勘查面積劃分探礦權出讓權限，如將煤炭勘查面積30平方公里，錫、銻勘查面積15平方公里，作為劃分由國務院和省級地質礦產主管部門登記發證權限的標準。  

    （二）礦業權出讓權限調整變化歷史沿革  

      礦產資源法律法規建立了探礦權實行兩級、采礦權實行四級審批制度，建立了國務院地質礦產主管部門可以授權省級地質礦產主管部門審批登記礦業權管理制度。1998年以來，為順應經濟社會發展和礦業發展形勢變化，國務院地質礦產主管部門多次對礦業權出讓權限劃分進行調整，大體經歷出讓權限下放、上收和下放三個階段。  

      1.1998年~2004年出讓權限逐步下放  

      1998年，原地質礦產部發文將34個重要礦產勘查投資小于500萬元的探礦權申請項目，將油頁巖、地熱等9個礦產和煤、銅、鋁等25個礦產礦山建設規模為中型及以下的開采項目，授權省級地質礦產主管部門審批。  

      2001年，國務院部署開展礦產資源管理秩序整頓工作，原國土資源部對采礦權出讓權限作了進一步授權，除石油、天然氣、煤層氣和放射性礦產外，其余礦產開采項目均授權省級國土資源主管部門審批。  

      期間，為進一步擴大礦產資源領域對外開放，原國土資源部先后將部分外商投資勘查開采項目授權省級原國土資源主管部門審批。  

      2.2005年~2008年出讓權限逐步上收  

      礦業權審批權限過度授權，一些地區出現礦業開發秩序較為混亂、礦山布局不合理等問題，對此，2005年8月國務院印發實施《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》，要求對以往的各種授權進行清理并重新授權。  

      貫徹落實國務院決策部署，2005年原國土資源部發文對審批權限進行了調整，探礦權增加了勘查面積作為劃分權限標準，上收了勘查面積30平方公里的煤炭勘查項目和勘查面積大于15平方公里的錫、銻勘查項目審批權限；采礦權按礦床或井田儲量規模劃分權限，上收了儲量規模為大型以上的煤、銅、鋁等開采項目和儲量規模為中型以上鎢、稀土、錫、銻開采項目審批權限。2007年原國土資源部發文上收了鎢、稀土新設和擴大勘查開采范圍礦業權出讓權限。  

      3.2009年至今出讓權限逐步下放  

      礦業權審批權限大幅上收后，原國土資源部出讓登記的礦業權大幅增加，花費大量精力在審查登記事務性工作上，頂層設計和制度建設投入精力不足，存在管理政策措施出臺跟進不及時等問題，地方積極性未得到充分調動。  

      原國土資源部探索礦業權“部控省批”授權管理方式，在嚴格礦業權設置方案、投放計劃管理的基礎上，2010年在黑龍江、貴州和陜西三省開展煤炭礦業權審批改革試點，授權下放其行政區內煤炭礦業權審批權限；2012年授權下放整裝勘查區內大部分重要礦產探礦權審批權限，加快推進整裝勘查；2014 年授權下放新疆區內煤炭礦業權審批權限，支持新疆跨越式發展；2017年在山西、福建等6?。▍^）推進礦業權出讓制度改革，在改革試點?。▍^）大幅下放了礦業權出讓登記權限。  

      四、貫徹落實推進礦業權出讓權限改革思考及建議  

      按礦種劃分礦業權出讓權限，實行同一礦種礦業權出讓登記同級管理制度，有利于解決同一礦種探礦權采礦權不同層級管理帶來的問題，從制度上防止地方越權出讓登記，以及防止規避權限制約人為將大型礦床化整為零、分割出讓等問題；有利于推進礦產資源領域“放管服”改革向縱深發展，賦予地方更多自主權，因地制宜制定本地權限劃分政策，充分調動地方工作積極性、主動性和創造性。  

      為貫徹落實好礦業權出讓權限改革，既要加強對地方指導和宏觀調控管理，實現“放得下、接得住、管得好”；又要跟蹤總結經驗做法，為礦產資源法修改積累實踐經驗，推進權限劃分規范化、法律化。  

    （一）加強業務培訓指導，做到“放得下、接得住”  

      礦業權出讓是一項業務性、政策性很強的工作，既是一項權屬確認，也是一次資源配置，既要依法依規嚴格按程序進行出讓登記，也要服務經濟社會發展大局，提高資源配置效率、優化礦山布局等。  

      7號文推進的礦業權出讓權限劃分改革，基層自然資源管理部門承擔的礦業權出讓登記權限大幅增加，不僅工作任務大幅增加，而且工作難度也大幅增加，基層自然資源管理部門在不同程度上存在人員力量不足、專業人員缺乏等問題，要順利承接下放的礦業權出讓權限，特別是對剛接手的探礦權和大型儲量規模的采礦權出讓登記管理工作，做到“放得下、接得住”，需要加大對基層礦政管理人員培訓力度，加強人才隊伍建設，提升管理人員素質和業務能力，對工作中遇到困難及時加以指導解決，推動提高基層自然資源管理部門礦業權管理水平。  

    （二）創新管理體制機制，實現“放得下、管得好”  

      隨著中央簡政放權改革向縱深推進，礦業權管理中的一些行政許可事項和非行政許可事項已取消，傳統的行政管理抓手逐步退出，迫切需要按照市場經濟運行規則要求，重新設計管理抓手，實現“放得下、管得好”。如，進一步健全完善礦產資源規劃制度，增強礦業權設置區劃制度科學性和可操作性，從源頭上加強礦業權管理，提高礦產資源勘查開采布局合理性；充分開發利用全國統一配號系統中礦業權登記數據信息，加強對各礦種、各地區礦業權設置監測、統計、分析研判，加強宏觀調控管理，提高礦業權出讓工作科學性；以全國統一配號系統為抓手，加強對礦業權出讓、登記全過程監管，及時發現和糾正各類違規行為，規范出讓、登記工作。  

    （三）跟蹤總結經驗做法，加快推進權限劃分規范化、法律化  

      黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的決定，要求推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央與地方政府事權法律制度。為使改革與法治攜手并進，相得益彰，實現改革和立法相銜接，需要及時總結礦業權出讓登記權限劃分改革經驗做法，將實踐證明行之有效的，在礦產資源法律法規修改中予以明確，上升到制度層面，推進礦業權出讓登記管理權限規范化、法律化。