堅持以系統(tǒng)觀念優(yōu)化配置礦業(yè)權(quán)   

      習近平總書記給山東省地礦局第六地質(zhì)大隊全體地質(zhì)工作者的回信指出：“礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)事關(guān)國計民生和國家安全”。黨的二十大報告明確要求確保能源資源和重要產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全。礦業(yè)權(quán)配置作為礦產(chǎn)資源供應鏈的重要管理環(huán)節(jié)，事關(guān)我國資源安全和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。黨的二十大報告用“六個堅持”深刻闡釋習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論，“堅持系統(tǒng)觀念”就是其中之一。礦業(yè)權(quán)配置既是礦產(chǎn)資源勘查開采的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)，也涉及土地、林地、草地等其他門類自然資源管理，為了更好履行自然資源部門“兩統(tǒng)一”核心職責，落實好“嚴守資源安全底線”的新定位，礦業(yè)權(quán)配置應堅持系統(tǒng)觀念，在統(tǒng)籌自然資源全門類和礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)全鏈條的視角下，進一步優(yōu)化管理，更好服務保障國家能源資源安全、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和人與自然和諧共生。  

      優(yōu)化礦業(yè)權(quán)配置須堅持系統(tǒng)觀念  

      從橫向看，礦業(yè)權(quán)配置是礦產(chǎn)資源管理鏈條的重要一環(huán)，且各環(huán)節(jié)緊密相連。礦產(chǎn)資源管理鏈條包括空間布局、地質(zhì)調(diào)查、礦業(yè)權(quán)配置、勘查開發(fā)、生態(tài)修復、后續(xù)空間利用等環(huán)節(jié)，礦業(yè)權(quán)配置與其他各環(huán)節(jié)相互影響、密不可分?？臻g布局環(huán)節(jié)中的國土空間規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃直接關(guān)系礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)總體布局和礦業(yè)權(quán)設(shè)置微觀布局；地質(zhì)調(diào)查環(huán)節(jié)開展的基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查和基金等財政項目前期勘查，是探礦權(quán)出讓區(qū)塊的重要來源；礦業(yè)權(quán)配置環(huán)節(jié)，依據(jù)國土空間規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃，利用地質(zhì)調(diào)查和已探明礦產(chǎn)地等成果，建立礦業(yè)權(quán)出讓項目庫，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和礦產(chǎn)資源供需形勢等向社會公開出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)，成交后辦理礦業(yè)權(quán)登記手續(xù)。礦業(yè)權(quán)出讓登記的數(shù)量、礦種、時序、效率、區(qū)域分布等直接關(guān)系礦產(chǎn)資源供給數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，從而影響礦產(chǎn)資源安全和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。礦業(yè)權(quán)配置還直接影響后續(xù)的勘查開發(fā)、生態(tài)修復、空間利用環(huán)節(jié)。例如，若礦業(yè)權(quán)設(shè)置在生態(tài)脆弱地區(qū)，則對勘查開采和生態(tài)修復有更高的標準和要求。若同一礦體分割成多個礦業(yè)權(quán)區(qū)塊“一礦多開”，或礦業(yè)權(quán)區(qū)塊間距過小，則難以實現(xiàn)合理、安全開采，有的也難以合理進行生態(tài)修復。  

      從橫向看，礦業(yè)權(quán)配置涉及用地用林用草用海等其他各門類自然資源開發(fā)利用管理。根據(jù)現(xiàn)行制度規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人從事勘查開采活動應辦理用地用林用草用海等相關(guān)審批手續(xù)，自然資源部門做好相關(guān)審批事項的銜接。目前，砂石土等直接出讓采礦權(quán)的礦產(chǎn)已實行“凈礦”出讓，其他礦種正積極推進“凈礦”出讓，除用礦與用海已通過捆綁出讓礦業(yè)權(quán)與海域使用權(quán)實現(xiàn)銜接外，礦、地、林、草之間還有待進一步理順。此外，礦業(yè)權(quán)配置涉及部、省、市、縣4個層級自然資源主管部門，同時也涉及發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、水利、應急、能源、林草等多個部門，以及國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，需要統(tǒng)籌好政府與市場、保護與開發(fā)、發(fā)展與安全等多重關(guān)系。  綜上，礦業(yè)權(quán)配置必須堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源管理全鏈條和各門類自然資源開發(fā)利用，緊扣新時代新征程自然資源工作定位，把自然資源部門“兩統(tǒng)一”核心職責落到實處。  

      系統(tǒng)觀念下存在的不足  

      一是縱向看礦產(chǎn)資源管理鏈條銜接不暢?？臻g布局環(huán)節(jié)，找礦潛力區(qū)與勘查開采禁限區(qū)重疊程度高，差別化空間管控政策有待進一步優(yōu)化，礦業(yè)權(quán)區(qū)塊設(shè)置不合理現(xiàn)象仍然存在；地質(zhì)調(diào)查環(huán)節(jié)，基礎(chǔ)地質(zhì)工作覆蓋面積待繼續(xù)擴大，勘查區(qū)塊優(yōu)選調(diào)查評價力度有待加強，探礦權(quán)區(qū)塊來源不足問題突出；礦業(yè)權(quán)配置環(huán)節(jié)，近10年礦業(yè)權(quán)出讓數(shù)量大幅下降，36個戰(zhàn)略性礦種探礦權(quán)出讓數(shù)量下降了2/3，采礦權(quán)出讓數(shù)量下降了約一半，不能適應加快構(gòu)建新發(fā)展格局背景下保障礦產(chǎn)資源持續(xù)穩(wěn)定供應的要求。礦業(yè)權(quán)交易市場地方保護主義不同程度存在，失信違約行為時有發(fā)生。礦業(yè)權(quán)出讓登記效率仍有優(yōu)化提升空間。礦業(yè)權(quán)出讓收益制度亟待完善。礦業(yè)權(quán)科學投放機制尚未建立，“何時投”“投什么”“投多少”“在哪投”等缺乏科學決策機制；礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案之間銜接不夠，落實山水林田湖草沙一體化保護修復要求和考慮后續(xù)空間利用方面不足，對方案執(zhí)行落實情況的監(jiān)督不夠到位。  

      二是橫向看各門類自然資源制度及管理協(xié)同不夠。目前，除浙江、廣西等少數(shù)地區(qū)全面實現(xiàn)“凈礦”出讓外，多數(shù)地區(qū)尚未建立用礦用地用林用草的聯(lián)合審查機制。礦業(yè)用地制度不完善，受土地（林、草）征收轉(zhuǎn)用、規(guī)模指標等條件約束，礦業(yè)用地手續(xù)辦理障礙仍然較大。土地、礦產(chǎn)、森林、草原等各門類自然資源法規(guī)協(xié)調(diào)和銜接不夠，審批層級不完全一致，協(xié)調(diào)難度大。自然資源與發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、水利、應急、能源等相關(guān)部門之間也尚未建立相關(guān)管理內(nèi)容的銜接機制。國際、國內(nèi)礦產(chǎn)資源配置的統(tǒng)籌平衡不足。  

      優(yōu)化礦業(yè)權(quán)配置的建議  

      建議立足于橫向上統(tǒng)籌自然資源全門類，縱向上貫通自然資源管理全鏈條，堅持系統(tǒng)觀念優(yōu)化礦業(yè)權(quán)配置和管理。  

      一是完善空間管控政策，優(yōu)化礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局。建議在已有基礎(chǔ)上，研究論證、擴大在生態(tài)紅線內(nèi)自然保護地核心保護區(qū)外允許勘查開采的戰(zhàn)略性礦種范圍。加強礦產(chǎn)資源規(guī)劃、國土空間規(guī)劃與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃的銜接，立足地方資源稟賦和自然地理條件，以維護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、高質(zhì)量發(fā)展的高度，進一步優(yōu)化礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局。從全生命周期視角貫徹綠色發(fā)展理念，在規(guī)劃中提前謀劃閉坑修復后國土空間的合理利用。  

      二是建立健全探礦權(quán)區(qū)塊來源機制。以新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動為契機，加強重要盆地和重點成礦區(qū)帶礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查評價，加大勘查區(qū)塊優(yōu)選調(diào)查評價力度，篩選優(yōu)質(zhì)靶區(qū)納入出讓項目庫。全面系統(tǒng)梳理中央和地方地勘基金成果以及納入礦產(chǎn)地目錄的找礦成果，加強對清理退出的探礦權(quán)采礦權(quán)項目梳理研究，將符合出讓條件的區(qū)塊納入出讓項目庫。研究出臺鼓勵地勘單位、礦山企業(yè)及社會個人等提供出讓區(qū)塊的激勵政策，拓寬礦業(yè)權(quán)出讓區(qū)塊來源。  

      三是加快出臺指導“凈礦”出讓的制度文件，理順各門類自然資源管理。明確空間避讓、實地核查、聯(lián)合審查等環(huán)節(jié)具體要求，確保擬出讓區(qū)塊禁止區(qū)避讓干凈、限制區(qū)管控要求明確，明確項目實地核查踏勘的組織和參與部門、具體程序和要求，建立礦、地、林、草、環(huán)評等事項聯(lián)合預審查機制，明確具體辦理條件和要求，便于礦業(yè)權(quán)出讓后順利辦理相關(guān)手續(xù)，保障采礦權(quán)項目及時落地上產(chǎn)。  

      四是進一步完善礦業(yè)權(quán)出讓登記制度。加快修訂礦產(chǎn)資源法，建立礦業(yè)權(quán)“出讓+登記”制度，修改3個配套的國務院令及相關(guān)規(guī)范性文件，提升制度系統(tǒng)化水平。在堅持市場競爭出讓原則的基礎(chǔ)上，尊重地質(zhì)規(guī)律研究完善夾縫資源、同一礦體平面延伸及周邊零星資源等特殊情形下協(xié)議出讓政策。落實中央關(guān)于建立統(tǒng)一大市場要求，進一步完善交易制度規(guī)則，破除地方保護主義，加強對違約失信行為的懲戒力度。減少探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓限制條件，激發(fā)勘查市場活力。放寬探礦權(quán)勘查礦種限制，促進綜合勘查。進一步簡化礦業(yè)權(quán)登記要件、優(yōu)化出讓登記流程，研究將礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案后置管理。  

      五是完善礦業(yè)權(quán)出讓收益制度。加快修改完善礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理辦法，調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益由出讓時一次性或分期征收調(diào)整為按礦山礦產(chǎn)品年銷售收入一定比率逐年征收。研究礦業(yè)權(quán)出讓前期基礎(chǔ)工作成本核銷政策，提升地方出讓礦業(yè)權(quán)積極性。  

      六是建立科學的礦業(yè)權(quán)投放調(diào)控機制。加強對宏觀經(jīng)濟、礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈、國內(nèi)外礦產(chǎn)資源供需、礦業(yè)權(quán)市場等信息綜合監(jiān)測分析研判，在統(tǒng)籌保障資源安全、加強生態(tài)保護、促進高質(zhì)量發(fā)展等多目標下，綜合考慮礦產(chǎn)資源供需、勘查開發(fā)周期、生產(chǎn)礦山產(chǎn)能、關(guān)閉退出產(chǎn)能、保有資源儲量、剩余服務年限、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等因素，建立礦業(yè)權(quán)投放決策模型，重點增強戰(zhàn)略性礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)投放的前瞻性、科學性、合理性。